Как разрешить противоречия в миграционной политике
 Россия остается центром притяжения для мигрантов из стран бывшего СССР.
Однако при отсутствии концепции управления миграционную политику продолжает
шатать из стороны в сторону и принимаемые решения пока далеки от
последовательности. Это касается как регулирования потока внешней трудовой
миграции посредством квот, так и отношения к иммиграции, которая начинается с
получения мигрантом статуса РВП (разрешения на временное проживание).
Между тем один из глобальных вызовов, стоящих перед современной Россией, –
снижение численности населения. Причем с 2008 года снижается доля лиц
трудоспособного возраста в общем составе населения. Темпы этого снижения нарастают вплоть до 2016 года. А повышение
рождаемости, которое мы сегодня
наблюдаем, скажется на рынке труда только через 15–20 лет.
Именно миграция из стран СНГ, как временная трудовая, так и на постоянное
место жительства, могла бы смягчить ситуацию на время «демографической ямы».
Временно, на
работу
Основной инструмент регулирования трудовой миграции – квотирование. В России
он впервые был введен президентским указом в 1993 году. Квота тогда не
определялась заранее на предстоящий год, а фиксировалась «по факту», исходя из
количества заявок, поданных работодателями. Впервые ее установили в 2002 году
(определив количество работников из визовых стран на 2003 год) в соответствии с
новым Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан». Точнее
сказать, квотировалось не количество разрешений на работу, а количество
приглашений иностранным гражданам на въезд в Российскую Федерацию «в целях
осуществления трудовой деятельности». То есть квотирование касалось только тех,
кто въезжал в страну по визам.
В новое законодательство, вступившее в силу 15 января 2007 года, введен ряд
положений, которые в корне изменили правила игры на поле найма рабочей силы из
СНГ: вводится квота для стран с безвизовым въездом; работодателю не надо
получать разрешение на привлечение иностранцев; работник оформляет разрешение
на работу сам и затем ищет себе работодателя; штрафы на незаконный наем
возрастают многократно.
В сочетании с упрощенной процедурой учета по месту временного пребывания
эффект был велик: резко выросло число зарегистрированных по месту временного
пребывания и получивших разрешение на работу. Причем, по оценкам работников
ФМС, потенциал легализации был далеко не исчерпан. Однако 2007 год оказался
первым и последним спокойным годом для приезжающих на заработки из стран СНГ.
Величина квоты, установленная с громадным запасом, не дала проявиться порокам
созданного механизма. А в 2008-м именно квота на труд стала главным
препятствием для рабочей силы из безвизовых стран.
Из ключевого документа, фиксирующего правила определения потребности в
иностранных работниках и формирования квот, было устранено понятие «прибывшие в
РФ в порядке, не требующем получения визы». В результате квоты стали выделяться
не на страны с безвизовым въездом, а на всех. Было введено определение
потребности в привлечении иностранных работников «по приоритетным профессионально-квалификационным
группам» и распределение по «профессиям, специальностям и квалификациям», а
саму квоту решили вычислять, ориентируясь исключительно на заявки
работодателей.
Сегодня распределение установленной квоты проводится:
– по субъектам: устанавливается общая квота и отдельно – квота для визовиков
(количество квот для безвизовиков получается путем вычитания визовиков из общей
квоты);
– по профессиям, специальностям и квалификациям (так распределяется общая
квота, определенная для регионов, для визовиков такого распределения не
предусмотрено);
– по странам происхождения иностранного подданного (на 2008 год принято не
было, но в 2009-м, возможно, уже появится).
Кроме этого определяются:
– потребность в иностранном труде, которая распределяется по «приоритетным
профессионально-квалификационным группам» (несмотря на полное, с точностью до
человека, совпадение, «потребности» и «квоты» – это разные вещи; в отличие от
«квоты» «потребность» по регионам не распределяется);
– доля иностранцев в определенных секторах экономики без деления на визовых
и безвизовых, единая на всю страну без учета различия территорий; сегодня это
розничная торговля и спорт;
– список «наиболее востребованных специальностей», имея который иностранный
гражданин может трудоустроиться вне квоты; такой список был разработан и
утвержден только в октябре этого года, вошли в него кроме различных руководящих
работников биофизик, биохимик и четыре типа инженерных специальностей.
Все вышеперечисленные распределения проходят многомесячные согласования.
Чтобы получить искомую величину квоты, только на региональном уровне
учитывается 18 параметров.
Немудрено, что громоздкий механизм сломался, будучи не в силах удовлетворить
всем заданным ограничениям и условиям своего функционирования. На практике учет
многообразных требований обернулся простым суммированием заявок работодателей.
Ничем иным нельзя объяснить распределение потребностей по профессиям на субъект
с точностью до одного человека.
И вот итог: несмотря на положительный опыт 2007 года, квоту для безвизовиков
из стран СНГ резко сократили с 6 до 1,2 млн. Разумеется, она была исчерпана в
ряде регионов уже в мае. А в июне, когда на рост сектора незаконной занятости
уже нельзя было не обратить внимания, Минздравсоцразвития распределил часть
установленного 30-процентного резерва квоты по регионам и «профессиям,
специальностям и квалификациям». Не прошло и месяца, как МЗСР пришлось
корректировать распределение квот по регионам еще раз. Два приказа, появившиеся
30 июня, «раскидали» по стране остатки резерва. Делить осталось нечего.
В стороне от заявочной кампании остался малый и средний бизнес, который не
может планировать объемы своих работ на полтора года вперед, и сектор найма
работников частными лицами (домработницы, няни, сторожа и т.д.), для которых
процедура оформления иностранцев просто еще не разработана. Между молотом и
наковальней оказались именно законопослушные работодатели, вовремя подавшие
заявку, но не получившие работников. Они вынуждены либо нести убытки или
закрывать дело, либо – нанимать работников незаконно.
Квота была выбрана теми приезжими, кто успел в начале года первым дойти до
ФМС. Но трудоустроились они не у тех работодателей, которые подавали заявку, а
либо у других (в этом случае ФМС хотя бы получили уведомления о найме), либо у
частных лиц (и в этом случае для всех надзорных органов они оказались
«потеряны»; между тем сектор индивидуального найма – это 50% всего потока).
В итоге в пик сезона тысячи и тысячи приезжих, которых ждали рабочие места
(вакантные, не занятые российскими гражданами), были вынуждены работать
незаконно (при этом легально находясь на территории страны), а работодатели –
идти на незаконный наем, платя «отступные» (большие, но все-таки меньше
возможного штрафа). В выигрыше оказался только поднявший голову сектор теневых
услуг, который за 2007 год заметно сдал позиции.
Только в октябре общая квота была наконец увеличена: визовикам добавили 468
тысяч, безвизовикам из СНГ – чуть больше миллиона.
Квоту на 2009 год уже начали формировать. Пока что власти, констатируя
неработоспособность квотного механизма, не спешат кардинально его менять. И у
регионов есть все шансы следующей весной оказаться в такой же ситуации, как в
текущем году. А ведь по существующему закону квотирование – процедура «возможная»,
но отнюдь не «обязательная». Можно квотировать труд иностранцев только в
отдельных регионах, а не по всей стране, или не квотировать его вообще, а
заменить квотирование иными инструментами. Например, почему бы не разрешить
работать всем, кто хочет, но при этом поставить жесткий временной барьер: не
нашел работу за два-три месяца – теряешь разрешение и покидаешь страну.
Эксперимент 2007-го с квотой в 6 млн. (что было равносильно отсутствию квоты)
показал, что ничего катастрофического для рынка труда не произойдет.
Разумеется, при этом необходима развитая система учета и контроля, в первую
очередь оперативное внесение информации в ЦБД УИГ (центральная база данных
учета иностранных граждан) и обеспечение быстрого и легкого доступа к ней
любого работодателя.
Сегодня эксперты и представители власти, похоже, едины только в одном: для
физических лиц необходимо разрабатывать специальный механизм привлечения
иностранных работников. Принципиальное решение уже предложено: при найме
иностранца для личных нужд надо купить специальное разрешение (патент или
лицензию), в стоимость которого уже входят необходимые платежи, страховки и
т.п. Как вариант – такое разрешение покупает себе сам иностранец. Количество
разрешений на труд у физических лиц не квотируется, а сама процедура покупки
«патента» должна быть максимально простой. Такой порядок позволит не только
учесть занятость в качестве домашней прислуги или рабочего на личной даче, но и
сосредоточить внимание на реальных потребностях бизнеса, для которого
квотирование пока отменять не собираются. Но разработка нового механизма дело
не быстрое, поэтому вряд ли он будет запущен уже с нового года.
Постоянно, на
ПМЖ
Миграция на постоянное место жительства может решить не только
узкоэкономические проблемы ближайших лет, но и реально повлиять на изменение
численности населения страны. Люди, решившиеся на смену места жительства,
демонстрируют совершенно иное отношение к окружающему социуму и той среде, в
которой они оказываются, чем люди, приезжающие на временные заработки и
ориентированные на скорейшее возвращение в страны исхода.
Канал постоянной миграции (переезда на ПМЖ) отличается от других
миграционных каналов в первую очередь требованием к иностранному гражданину
пройти «натурализационный путь», то есть получить последовательно два правовых
натурализационных статуса (разрешение на временное проживание – РВП и вид на
жительство – ВНЖ) и гражданство России. Прохождение по натурализационному
каналу, с одной стороны, облегчает возможность социокультурной интеграции
потенциального гражданина в принимающий социум, а с другой – снижает
правоохранительные и здравоохранительные риски для принимающей стороны.
К сожалению, именно здесь потенциальные граждане столкнулись в этом году с
нелепой ситуацией, связанной с трудоустройством. Поправки, вступившие в силу в
январе 2007 года, ввели квоту на труд для всех обладателей статуса РВП.
Очевидно, что устанавливаемая общая квота на труд должна была основываться не
только на количестве временных трудящихся, о котором заявили работодатели, но и
на количестве тех, кому власть уже разрешила жить в стране. Однако этот
параметр учтен не был. В 2007 году при большой квоте на труд это прошло
незамеченным, но в 2008-м квоты резко сократили. И вот итог. Республика
Калмыкия: квота на РВП – 2000 человек, квота на труд (включающая и обладателей
РВП, и временных трудовых мигрантов, и визовиков, и безвизовиков) – 499
человек; Курская область: квота на РВП – 2000, на труд – 1455; Псковская
область: квота на РВП – 2000, на труд – 1467... Еще в дюжине субъектов квота на
труд меньше или почти такая же, как и квота на РВП. Все это – при сохраняемой
норме закона, согласно которой лишить человека РВП-статуса могут, если он «в
течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не
осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской
Федерации порядке в течение 180 суток».
Минздравсоцразвития вышел из ситуации. В конце марта в ФМС России было
направлено письмо, в котором разъяснялось, что «квота на выдачу разрешений на
временное проживание… и квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на
работу утверждаются различными распорядительными документами правительства РФ и
относятся к различным категориям иностранных граждан». Следовательно, граждане,
имеющие РВП, «не включаются в квоту на выдачу иностранным гражданам разрешений
на работу». И все имеющие РВП могут спокойно получать разрешения, как и раньше,
вне квоты? Ответ неоднозначен. С одной стороны, как было сказано, специальную
квоту на труд для РВП никто разрабатывать даже не пытался ввиду нелепости самой
постановки вопроса. Но и прямую норму федерального закона, согласно которой
имеющие статус РВП должны получить разрешение на работу (которое, в свою
очередь, квотируется), никто не отменял. Разве что считать таким действием
министерское письмо? Абсурдность ситуации, к счастью, поняли и в ФМС, и в МЗСР.
Хочется верить, что необходимые поправки в закон будут приняты уже в этом году,
и в 2009-м никто из «временно проживающих» не лишится работы.
Средство
общения
Еще один немаловажный аспект, связанный с миграцией, – знание мигрантами
русского языка. Для высококвалифицированного специалиста, приглашенного из-за рубежа,
знание языка не проблема. В крайнем случае его обеспечат переводчиком. Гораздо
хуже ситуация в области средне- и – особенно – низкоквалифицированного труда. С
одной стороны, ни в коем случае нельзя ставить жесткий языковый барьер. К нам
едут люди не только из стран СНГ, но и, например, из Турции или Югославии.
Требовать от временного работника, приехавшего на сезон, сдавать экзамен по
языку – означает перекрыть трудовой поток. С другой стороны, незнание языка
ведет к изоляции, снижает возможность человека защитить свои права, увеличивает
риск принудительного труда, не говоря о росте травматизма и смертности из-за
незнания техники безопасности на производстве.
Выход видится в том, чтобы стимулировать как изучение русского языка
трудовыми мигрантами, так и организацию обучения языку работников
работодателями. Именно в таком ключе выдержаны предлагаемые Советом Федерации
поправки в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в
Российской Федерации». Суть их в том, чтобы человеку, сдавшему тест на знание
русского, разрешение давалось бы не на год, а на два. И соответственно на два
года можно было бы заключать трудовой договор и спокойно жить в стране. Уровень
знания языка подразумевается «элементарный», который иначе называется «уровнем выживания».
Есть надежда, что принятие такого закона повлияет на желание приехавших на
заработки из стран СНГ улучшить свое знание русского языка.
Что же касается тех, кто стремится получить статус РВП, то для них логично и
целесообразно ввести требование знания языка на «элементарном» уровне.
Упомянутый законопроект СФ подразумевает введение такого требования для тех,
кто получает статус по квоте. То есть это положение не будет касаться лиц,
воссоединяющихся с семьей (супругов, детей, родителей), и тех, кто возвращается
к месту своего рождения, – эти люди язык выучат, им надо в этом только помочь.
Государственная
программа
Русскоязычные, русскокультурные соотечественники, проживающие за рубежом, –
один из наиболее важных ресурсов иммиграции. К сожалению, Государственная
программа, принятая в 2006 году, пока не оправдала возлагаемых на нее надежд.
Основная причина этого видится в несоответствии политических целей Центра и
экономических целей регионов.
Центру необходимо «объяснить» регионам политическое значение Госпрограммы и
показать все те преимущества, которые получит регион, ориентированный на прием
соотечественников. В первую очередь – это наращивание человеческого потенциала,
который в ситуации естественной убыли повышает конкурентоспособность региона.
Те регионы, которые поняли свою выгоду в реализации Госпрограммы, – активно в
нее включились. Регионы, в свою очередь, должны «донести» до Центра свои
экономические цели и задачи и добиться снижения экономической нагрузки,
связанной с приемом и обустройством приезжающих. Ведь именно отсутствие жилья и
иной социальной инфраструктуры тормозит прием соотечественников, для которых
есть рабочие места.
Только внятная и последовательная миграционная политика может сохранить шанс
не потерять тот миграционный потенциал, который пока еще есть у России на
просторах бывшего СССР.
Ольга Дмитриевна Выхованец,
эксперт некоммерческого фонда
"Наследие Евразии"
Фото Натальи Преображенской Источник: Независимая+Сценарий
|