В Деловом центре "Александр-Хаус" по инициативе Комиссий
Общественной палаты по общественному контролю за деятельностью
правоохранительных органов и реформированием судебно-правовой системы и
по межнациональным отношениям и свободе совести прошли общественные
слушания на тему: "Положение мигрантов в условиях кризиса".
Участники заседания обсудили вопросы, касающиеся правовой защиты
мигрантов, проблемы, связанные с ухудшением криминогенной обстановки в
стране в период кризиса.
В работе заседания приняли участие: директор Федеральной
миграционной службы К.Ромодановский, члены Общественной палаты
А.Кучерена, Н.Сванидзе, А.Гербер, А.Брод, М.Каннабих, О.Костина,
С.Ряховский, Н.Голик, председатель Комитета по безопасности Госдумы
В.Васильев, руководитель Департамента труда и занятости населения г.
Москвы О.Нетеребский, лидеры правозащитных организаций, ведущие
эксперты.
В экспертном заключении Московского бюро по правам человека по
данной проблеме отмечается, что общественные дискуссии о перспективах
иммиграции и миграционной политики отражают ожесточенное столкновение
разных взглядов на будущее России.
Сторонники привлечения иммигрантов исходят из долгосрочных
экономических, демографических и политических интересов России. Их
аргументация сводится к тому, что иммиграция может стать важнейшим
элементом сдерживания естественной убыли населения Российской Федерации
(ежегодно население России сокращается на 0,4 млн. чел.), значимым
источником восполнения потерь населения России в трудоспособных
возрастах, поддержания потенциала экономического развития, сохранения
стабильности в отдельных регионах, обеспечения национальной
безопасности. Их видение будущего России подчеркнуто "внеэтнично":
акцент делается на необходимости интеграции миллионов иммигрантов,
превращения последних в лояльных граждан.
Их противники, более озабоченные социальными и этноконфессиональными
последствиями иммиграции, являются приверженцами жесткой линии в
области миграционной политики, рассматриваемой в контексте
изоляционистской ориентации на русское/православное культурное ядро.
Иноэтничные мигранты для них неприемлемы. И такая позиция отражает
настроения россиян: лозунг "Россия для русских!", по опросам
социологов, поддерживается большинством респондентов.
Споры о миграционной политике сводятся к дилемме: социальная
стабильность в ближайшем будущем при возрастающих угрозах
социально-экономического, политического и демографического развития на
перспективу, – либо попытка найти адекватные ответы вероятным вызовам,
сопряженным с нарастанием социальной напряженности в ближайшем будущем.
Необходимость регулирования иммиграции не подвергается сомнению.
Проблема – в поиске разумного баланса между максимизацией выгоды от
притока иммигрантов и минимизацией неизбежных социальных рисков.
Этническая принадлежность иммигрантов – ключевая проблема. В
российских дискурсах о мигрантах их гражданская принадлежность
подменяется этническим происхождением; национальность в обыденном
сознании превалирует над гражданством. Преувеличенное значение
этничности, пронизывающее все аспекты социальных контактов, в первую
очередь затрагивает мигрантов: мигрантофобии имеют явную этническую
этиологию.
Ксенофобские настроения, разделяемые большинством населения России,
проецируются на представителей мигрантских, не традиционных для данной
местности меньшинств, независимо от их гражданства: особо негативно
россияне относятся к выходцам из стран Закавказья и республик Северного
Кавказа, государств Средней Азии, Юго-Восточной Азии, к цыганам.
Рестрикционная миграционная политика поддерживается подавляющим
большинством россиян. Большое количество приезжих из других стран – это
отрицательное явление: так считают 68% респондентов, т.е. две трети (в
Москве и Санкт-Петербурге это мнение особенно распространено – 75%). За
два года число россиян, считающих это явление позитивным, сократилось с
21% до 15%; одновременно возросло число респондентов, затрудняющихся с
оценкой (с 10% до 17%).
Среди россиян преобладает жесткое неприятие интеграции мигрантов в
социум. Россияне отрицательно относятся к доступу мигрантов ко всем
сферам занятости и категорически против того, чтобы мигранты
приобретали собственность на территории России. Большинство
респондентов не испытывают никакого желания видеть мигрантов среди
своих родственников или соседей.
Доля россиян, толерантно настроенных к мигрантам, не превышает 25%.
Не внушает оптимизма и то обстоятельство, что на смену достаточно
толерантной молодежи конца 1980-1990-х годов приходят другие когорты,
социализированные в другом, более ксенофобском социокультурном
контексте.
Молодежь солидарна с самыми жесткими мерами по отношению к мигрантам
и меньшинствам. В массовом обследовании молодежи, на вопрос "как
следовало бы поступить с незаконными мигрантами", 22% респондентов
ответили, что их следовало бы "ликвидировать" (убить), 21% – что их
следует "изолировать от общества". Жестокость к мигрантам стала нормой:
ежегодно подвергаются насилию сотни представителей "видимых меньшинств"
и кавказцев.
Антимигрантские настроения, культивируемые масс-медиа, муссируемые
публичными политиками, проникающие в массовую культуру и поддерживаемые
отдельными представителями интеллектуалов, становятся неотъемлемым
компонентом общественного сознания. "Язык вражды", особенно в
Интернете, стал обыденностью.
Ксенофобские настроения подпитываются алармистскими прогнозами,
основанными на весьма шатких основаниях. Так, в последние месяцы стала
популярной тема предполагаемого роста преступности трудовых мигрантов,
оставшихся без работы.
Одобрение населением законодательных, административных и иных мер,
препятствующих притоку и интеграции иммигрантов, создают специфический
фон для дискриминационных социальных практик.
Иммигранты подвергаются дискриминации в социальной, культурной,
экономической областях, однако наиболее болезненны для них
дискриминационные практики в сфере занятости и найма жилья, получившие
наибольшее распространение.
Подавляющее большинство мигрантов, в силу ужесточения требований в
государственных организациях, не имеют законных оснований для работы в
России, в результате чего они выталкиваются в частный бизнес, теневую
экономику. Практически единственной возможностью проникновения на рынок
труда они считают работу в частном секторе: считается, что
дискриминация здесь менее распространена, чем в бюджетных организациях.
Однако в общественном сознании вынужденный выбор представляется как
осознанный выбор, диктуемый национальной традицией мигрантов.
Известно, что быстрый и легкий доступ на рынок труда – один из
важнейших факторов успешной адаптации иммигрантов. Дискриминация же на
рынке труда, проявляющаяся в ограничении доступа представителей
мигрантских меньшинств к отдельным видам работ и сферам занятости, в
оплате труда, условиях затрудняет их аккультурацию. Большинство
трудовых мигрантов и значительная часть иммигрантов сталкивается с
такими российскими реалиями, как отсутствие свободного доступа к рынкам
труда, отсутствие прав в трудовой сфере, прав на социальную защиту и
социальный диалог.
Не менее отчетливо выражена дискриминация на рынке жилья:
практически во всех регионах можно встретить объявления: "сдам русской
семье", "сдам славянам", реже – "кавказцев просим не беспокоить". В
результате мигрантам приходится переплачивать за найм жилья – но даже
если стоимость найма жилья не выходит за пределы общепринятого разброса
цен, то этнические мигранты сталкиваются с более жесткими или
формализованными условиями найма.
Интолерантность принимающего населения и дискриминационные практики
– это значимый фактор сегрегации иммигрантов. Но не в меньшей мере ее
провоцирует низкая способность этнических мигрантов адаптироваться к
окружающей социальной среде – их слабая включенность в повседневный
культурный контекст принимающей стороны, плохое знание русского языка,
отсутствие у них потребности следовать общепринятым образцам и
традициям и/или их незнание (часто принимаемое местными жителями за
нежелание).
Для мигрантов, прибывающих из традиционалистских обществ, опора на
институты посылающего сообщества становится основной стратегией
выживания. На всех стадиях – при принятии решения о выезде, подготовке
переезда, в пути, поиске работы, обустройстве на новом месте,
возвращении, переводе заработанных средств – выходцы из Средней Азии,
например, вынуждены опираться на традиционные структуры общества:
многопоколенную семью, родовую, соседскую общину, земляческую
(этнорегиональную) группу. Патриархальная структура мигрантской общины
воспроизводится и в принимающем обществе.
Важную роль играет и то обстоятельство, что в ряде культур
посылающих обществ миграция осуществляется не вследствие
индивидуального выбора, а по решению семьи, рода.
Самая серьезная опасность сегрегации состоит в "анклавизации",
появлении этнических ареалов расселения наименее приспособленных к
городской среде иммигрантов. В настоящее время такие процессы имеют
место в российских городах преимущественно вблизи крупных торговых
точек и других мест массовой занятости иноэтничных мигрантов.
Большинство россиян полагают, что власти не должны допускать
концентрированного проживания мигрантов в отдельных городах и районах
России. Однако руководство ряда субъектов Федерации, попустительствуя
ксенофобским настроениям, планирует создание своеобразных мигрантских
гетто.
Неизбежным следствием политики потворства мигрантофобиям являются не
только внутриполитические социально-экономические и демографические
вызовы (ослабление социальных институтов, сегрегация общества,
деградация моральных норм, ускоренная депопуляция, рост социальной
напряженности, нарастающие угрозы конституционному строю, снижение
эффективности и конкурентоспособности российской экономики), но и
внешнеполитические угрозы: ослабление влияния России в рамках СНГ, G-8,
Шанхайской группы, нарастание (само) изоляции России на
внешнеполитической арене.
Существенное упрощение с января 2007 г. процедуры получения
разрешения на работу и на временное пребывание иностранных граждан
принесло свои плоды. Резко возросло количество иностранных граждан,
легально осуществляющих трудовую деятельность на территории Российской
Федерации: количество оформленных разрешений на работу иностранным
гражданам возросло с 0,6 млн. чел. в 2006 г. до 2,1 млн. чел. в 2007 г.
и 2,1 млн. в 2008 г. На миграционный учет в 2007 г. было поставлено 7,9
млн. чел., в 2008 г. – уже 9,2 млн.чел.
Однако реализация нового законодательства выявила ряд нерешенных
проблем и в части самих законов, и в их правоприменении. В 2008 г. было
выдано 1675 тыс. разрешений на работу прибывшим в безвизовом порядке
гражданам государств СНГ, но получено лишь 1104 тыс. уведомлений от
работодателей. Распространенности практик нелегальной занятости
мигрантов способствует как повышенная ставка подоходного налога на
налоговых нерезидентов, так и сложность процедур получения разрешения
на привлечение и использование иностранных работников для мелкого
бизнеса и физических лиц.
Выявились и пробелы в законодательстве. Иностранный работник,
получив разрешение на занятие трудовой деятельностью, обязан в течение
тридцати суток пройти медицинское освидетельствование, однако при
отсутствии такого освидетельствования действенные санкции законодателем
не предусмотрены; трудовой мигрант остается без документа,
удостоверяющего его легальный статус, от момента убытия с места
временного пребывания до момента пересечения государственной границы
России. Цивилизованному вхождению мигрантов на рынок труда препятствует
и отсутствие законодательства, регламентирующего деятельность кадровых
(рекрутинговых) агентств и агентств по трудоустройству; спрос на
подобные услуги удовлетворяется теневыми, часто криминальными
структурами.
Основная же проблема заключается в непоследовательности миграционной
политики двух последних лет. Осенью 2006 г., после обострения отношений
с Грузией и событий в Кондопоге, были приняты меры по выдавливанию
иностранцев с российских рынков. На 2007 г. вдвое, по сравнению с 2006
г., была снижена квота на выдачу иностранным гражданам разрешений на
временное проживание; одновременно эта квота была распространена и на
лиц, прибывающих в Россию в безвизовом порядке.
Непоследовательность миграционной политики явственно проявилась в
минувшем году. Квота разрешений на работу на 2008 г. была сокращена в
3,3 раза – до 1,8 млн. разрешений по сравнению с 6 млн. разрешений на
2007 г.
Резкое сокращение квоты разрешений на работу способствует тому, что
трудовые мигранты выталкиваются в "тень": нелегальная занятость
доминирует не только среди тех, кто трудится у физических лиц, но и
занятых в мелком бизнесе . Этот процесс имеет место с весны 2008 г.: по
состоянию на 31 июля годовая квота разрешений на работу была полностью
исчерпана в Центральном округе, практически исчерпана в Южном и
Северо-Западном ФО (на 99% и 98%, соответственно), близка к исчерпанию
в Уральском и Приволжском округах (на 94% и 93%). В сентябре в основных
субъектах Федерации, принимающих мигрантов, был исчерпан и резерв
квоты. В октябре правительству пришлось увеличить квоту до 3,4 млн.
разрешений, однако было поздно: рабочий сезон для многих трудовых
мигрантов завершился и они покинули Россию.
На 2009 г. изначально планировалась квота в 4 млн. разрешений на
работу. Но после выступления в декабре 2008 г. Председателя
Правительства В.В.Путина, резерв квоты был увеличен с 30 до 50%, а сама
квота может быть как увеличена, так и сокращена на 50% (при этом в
общественном мнении и в высказываниях публичных политиков воцарилось
убеждение, что квоты сокращены). Все пертурбации с квотами разрешений
на работу, безусловно, имеющие внутриполитический контекст, отражают и
реальную оценку "обоснованности" этих квот.
"Реверсивность" миграционной политики является производной как от
общественных настроений, которые власть должна учитывать, так и от
других внутриполитических и внешнеполитических моментов. Однако
чрезмерная оглядка на общественные настроения, в достаточной степени
проникнутые ксенофобией, чревата не только экономическими издержками,
но и внешнеполитическими последствиями.
Идеология новой миграционной политики исходит из неочевидной
посылки, что мигранты из стран СНГ никуда не денутся, и что Россия для
них – единственно возможное направление миграции. Притягательность
России обусловлена не только тем, что в ней есть работа и возможность
заработка, но и знанием мигрантами языка принимающего населения и
российских реалий, общностью традиций и культур, наличием родственных
связей, коммуникаций. Однако столь благоприятная ситуация не вечна:
конкуренция за рабочие руки нарастает. Если сегодня реальную
конкуренцию России на постсоветском пространстве составляет лишь
Казахстан, то в ближайшие годы России придется конкурировать с
Украиной, Азербайджаном. Антимигрантские настроения принимающего
населения и рестрикционная миграционная политика способны развернуть
потоки мигрантов из государств СНГ в другие государства.
Важный недочет миграционной политики последних двух лет – отсутствие
механизмов согласования интересов регионов, принимающего населения этих
территорий, работодателей, других бизнес-структур и самих мигрантов.
Наиболее яркой демонстрацией серьезности вызовов и угроз, проистекающих
вследствие игнорирования интересов различных акторов миграционной
политики, является фактический провал программы репатриации
соотечественников.
Реальный поток соотечественников оказался на два порядка меньше
запланированного: в 2007 г. переехало лишь 600 чел., в 2008 г. прибыло
4,1 тысячи участников Программы, с членами семей – 8,8 тысячи чел. В
2009 г. прогнозируется принять 65 тысяч участников Государственной
программы и членов их семей, в 2010 г. – 93 тысячи чел., что вызывает
сомнения.
Приоритетными районами вселения соотечественников признаны восточные
регионы России и территории, испытывающие наибольший дефицит рабочей
силы. Однако основной поток приходится на Калининградскую область.
Далее по популярности среди российских соотечественников следуют
Калужская, Тамбовская и Липецкая области, тогда как в Дальневосточный
округ едут считанные единицы.
Проблема не только в том, что в Россию переезжает мало
соотечественников, и что они заселяются не там, где планировалось. Едут
еще и не те, на кого изначально делался расчет. Вопреки заявленным
целям Программы, ориентированной на приток молодых полных семей
(расчетный коэффициент семейности – 4 чел.), в Россию прибывают,
преимущественно, неполные семьи: средний размер семьи, приехавшей в
2008 г. – 2,15 чел.
"Непредвиденные" трудности с трудоустройством участников
Государственной программы выявились очень быстро. Уполномоченный по
правам человека в РФ констатировал: "Большинство переселенцев было
вынуждено решать вопросы трудоустройства и размещения самостоятельно,
ибо гарантированное им региональными программами трудоустройство на
деле оказалось практически невозможно".
Миграционная политика должна быть не только более транспарентной
(нельзя не отдать должное руководству ФМС России, много делающему в
этом направлении, хотя научному сообществу всегда хочется большего), но
и более прагматичной. Вероятно, следует признать, что возможности
регулирования миграционных процессов не беспредельны, что во главу угла
должны быть поставлены экономические интересы страны и отдельных
территорий (с учетом социальных и политических последствий принимаемых
решений).
Необходимость учета общественных настроений, особенностей
общественного сознания, сложившейся институциональной структуры не
означает жесткой обусловленности миграционной политики вышеназванными
внешними условиями. Изменения общественного сознания и
институциональной структуры – процесс долгосрочный. В то же время
социальная политика, каковой и является миграционная политика, не может
удовлетворить интересы всех заинтересованных групп и социальных слоев.
Стоящие перед страной и обществом вызовы слишком серьезны, чтобы
оттягивать непопулярные решения.
Главное, должен быть продолжен поиск действенных инструментов и
механизмов согласования интересов различных акторов миграционной
политики. Повышение эффективности миграционной политики потребует
реализации целого комплекса мер, включающего:
Четкую артикуляцию целей, задач и приоритетов миграционной политики
на среднесрочную и долгосрочную перспективу с учетом стратегических
задач социально-экономического, демографического, геополитического
развития России, обеспечения ее национальной безопасности и в увязке с
задачами этнонациональной политики.
Создание основ антидискриминационного законодательства, совершенствование миграционного законодательства и его правоприменения.
Совершенствование организационных основ миграционной политики, ее
реформирование, предполагающее транспарентность принятия решений,
демилитаризацию Федеральной миграционной службы, гуманизацию ее
повседневных практик.
Разработку и реализацию действенных инструментов и механизмов
миграционной политики путем принятия соответствующих федеральных и
региональных программ. Гражданский контроль, конструктивное
сотрудничество властей, общества и мигрантов.
Создание общенациональной системы мониторинга межрасовых,
межэтнических и межконфессиональных отношений, включающей: мониторинг
общественного мнения, мониторинг СМИ, мониторинг социальных
дискриминационных практик, мониторинг правоприменения. (Заключение
составлено ведущим научным сотрудником Института социологии РАН
В.Мукомелем).
Общественная палата РФ намерена разработать программу развития
толерантности граждан РФ к трудовым мигрантам. На слушаниях в
Общественной палате было объявлено, что для создания "программы
толерантности" в ближайшее время будет собрана специальная рабочая
группа, в которую вошли члены ОП РФ Н.Сванидзе, А.Гербер, А.Брод,
ведущие ученые Л.Дробижева, В.Мукомель, Ю.Рощин и другие. Источник: Коллективное действие
|