Московская миграционная программа

(Окончание) Как показал мониторинг, после введения новых правил регистрации подавляющее большинство мигрантов действительно, встали на учет. Из числа мигрантов, прибывших после 15 января 2007 года, то есть после введения в действие нового законодательства, зарегистрировались 78,5%, еще 6,5% собирались это сделать. Таким образом, намеревались соблюсти закон 85% мигрантов. Меньшая, но все же довольно весомая часть – 13,4% – не встали на учет и некоторое количество – 1,6% – вообще не знали, что это нужно сделать.

Сравнение с положением, которое наблюдалось в условиях действия прежнего порядка, вскрывает резкое улучшение ситуации с регистрацией мигрантов. До введения нового законодательства зарегистрированные и незарегистрированные мигранты делились примерно пополам. Благодаря новым правилам, доля мигрантов, не зарегистрированных по месту пребывания, сократилась втрое.

В отношении легитимизации трудовой деятельности перемены не менее разительны, чем в отношении регистрации. Две трети вновь прибывших трудовых мигрантов (65,5%) получили разрешения на работу. Кроме того, 9,3% собирались их оформить. В сумме доля законопослушных мигрантов составила три четверти (74,8%). Работали без разрешения 22,8% мигрантов. Сюда же мы относим и тех, кто не знал о нововведениях, и отказавшихся отвечать, так как они ведь тоже не имели разрешений.

Раньше, согласно данным Центра миграционных исследований, полученным на основе нескольких обследований, подавляющее большинство мигрантов работало незаконно, а доля работавших по договору в разных обследованиях колебалась в пределах 15-25%. Новая миграционная политика дала возможность большинству мигрантов получить разрешения на работу и трудоустраиваться на законных основаниях. Благодаря тому, что разрешение на работу стало выдаваться самому мигранту, соотношение законных и незаконных трудовых мигрантов поменялось на прямо противоположное.

Однако для мониторинга осталась недоступной самая бесправная группа мигрантов, скрываемая от посторонних глаз теневыми работодателями, в чьи интересы едва ли входила легализация рабочей силы. Кроме того, мониторингом в относительно меньшей степени были охвачены мигранты, занятые у физических лиц: ремонтом жилья, уходом за детьми, больными и т.п., которые, как правило, работают неформально.

Интересны закономерности, выявленные исследователями в ходе проведенного мониторинга. Они проясняют ситуацию в целом и могут помочь Общественной палате при выработке предложений по улучшению положения мигрантов и их адаптации.

Так, например, женщины, как и можно было ожидать, более законопослушны по сравнению с мужчинами в регистрации: не встали на учет 16,3% мужчин против 6% женщин; соответственно, доля зарегистрированных женщин заметно выше. Что касается разрешений на работу – ситуация противоположная: мужчины превосходят женщин как по доле не оформивших разрешения, так и по доле получивших. Возможно, мужчины чаще, чем женщины, сначала ищут работу, а уже затем становятся на учет и сразу же оформляют трудовую карту. Зато женщины сильно опережают мужчин в намерениях, как бы компенсируя этим недобор тех, кто уже имеет трудовую карту.

В ходе мониторинга опрашивались мигранты в возрасте от 18 до 50 лет. Сильнее других стремятся соблюдать требования закона мигранты в возрастных группах 26-35 и 36-45 лет. Между этими группами практически нет отличий. Обе фланговые группы – самые молодые (18-25 лет) и самые старшие (более 45 лет) – гораздо менее склонны действовать по правилам. Самые молодые и самые старшие по возрасту мигранты в 2 и более раз превосходят 26-45-летних по доле незарегистрированных и не получивших разрешение на работу. Не встали на учет округленно 22% молодых и 27% старших, в то время как в группах от 26 до 45 лет это только 9-11%. Не оформили разрешение на работу 40% молодых и 32% старших против 18-19% в средних группах. Возрастная дифференциация поведения аналогична и при регистрации, и при оформлении разрешений на работу.

Наиболее законопослушными оказались мигранты со средним специальным образованием. Среди них процент не вставших на учет и не имеющих трудовой карты в 2 раза ниже среднего. Несколько уступают им мигранты с высшим образованием. Но в целом уровень правового оформления падает со снижением уровня образования. Особенно резко это проявляется при оформлении разрешений на работу. Каждый третий мигрант со средним полным образованием и каждый второй с образованием ниже этого не имеют разрешений на работу. На миграционный учет встало менее половины (46,5%) мигрантов с неполным средним и начальным образованием, а разрешения на работу они предпочитали чаще не оформлять (48,8%), чем оформлять (37,2%). Однако доля лиц с таким низким образованием среди трудовых мигрантов относительно невысока (13%), иначе они бы могли сильно снизить эффект нового миграционного

Национальность также оказывает ощутимое воздействие на правовое положение мигрантов. В целом, подавляющее большинство мигрантов всех национальностей вошло в правовое поле. Исключение составили азербайджанцы, которые резко выделяются стремлением уклониться и от регистрации, и от оформления разрешений на работу. Лишь половина азербайджанцев встала на учет (51,9%) и получила трудовые карты (48%). Это очень низкие показатели на фоне других. У следующих за азербайджанцами армян охвачено правовым оформлением две трети мигрантов, хотя и это пониженный уровень на общем фоне. Киргизы, русские и украинцы зарегистрировались практически все. Уровень регистрации таджиков чуть ниже, чем у "лидеров", но выше среднего. В отличие от таджиков, среди узбеков много не вставших на учет – каждый четвертый.

Соответственно дифференцированы и показатели, касающиеся разрешений на работу. Больше всего не имеющих разрешений среди азербайджанцев и армян (по 32%), узбеков (29%), таджиков (19%). В этих же группах мало тех, кто намеревался пройти рассматриваемую процедуру, то есть доля работающих без разрешений среди них так и останется высокой. Особенно тревожит и требует поиска дополнительных решений низкий уровень легализации узбеков и таджиков – самых массовых групп трудовых мигрантов в России.

Причина диссонирующего поведения азербайджанцев, возможно, кроется в специфике их трудовой деятельности в России. Для азербайджанцев характерна очень высокая занятость в торговле. По данным ФМС России, в этой отрасли занято 35,1% азербайджанцев против 12,7% трудовых мигрантов из СНГ в среднем. Как известно, с 1 апреля 2007 года Россия запретила иностранцам торговать на рынках. Надо думать, последствия этого решения для азербайджанцев были наиболее болезненными. Поскольку мониторинг проводился по прошествии всего нескольких месяцев после постановления о рынках, вполне вероятно, что азербайджанцы, лишившиеся привычной деятельности, находились в растерянности, продолжать ли им работу в России или нет, и поэтому не торопились вставать на учет.

Как видим, индивидуальные характеристики трудовых мигрантов довольно сильно сказываются на их правовом поведении и должны учитываться в миграционной политике. Однако чтобы избежать опасной избирательности и скороспелых волюнтаристских решений, необходимо продолжение мониторинга, в том числе специально нацеленного на группы риска.

Согласно новым правилам, работодатель, принявший на работу иностранного работника, имеющего трудовую карту, обязан уведомить об этом миграционную службу. Однако итоги 2007 года свидетельствуют, что в 40% случаев работодатели не сделали этого, чтобы избежать выплаты налогов. По данным мониторинга, не направляют уведомление 16% работодателей, столько же (16%) направляют его не всегда, 14% направляют в большинстве случаев и 2% направляют редко. В итоге получаем, что примерно половина работодателей (48%) совершает правонарушения при оформлении мигрантов на работу.

Получается парадоксальная ситуация: можно иметь разрешение на работу и, тем не менее, быть незаконным работником, то есть нанятым неофициально. Причем мигрант об этом может и не знать, даже если работодатель оформил с ним трудовой договор и выдает зарплату по ведомости. И договор, и ведомость могут оказаться фиктивными, если мигрант не поставлен на налоговый учет, что обязательно при официальном найме. Прежде, когда разрешение на наем иностранной рабочей силы выдавалось работодателю, мигрант тоже не всегда знал, есть ли у работодателя такое разрешение или нет. Бóльшую меру ответственности за незаконный наем в этих условиях нес работодатель. Новый порядок, когда мигрант не только сам получает разрешение на работу, но наделен правом свободного поиска работы и правом сменить работодателя, не меньшую часть ответственности переложил на мигранта.

Безусловно, есть и, очевидно, до конца неискореним незаконный наем по обоюдному согласию. Но мониторинг, как и предыдущие исследования, выявил низкий уровень осведомленности мигрантов о правилах оформления и о том, как отличить фиктивный договор от официального. Согласно данным Центра миграционных исследований, не знает этого примерно каждый четвертый мигрант, а до тех пор, пока мигрант, устраивающийся по трудовой карте, не может оценить подлинность договора, он не может нести ответственность за характер своего трудового найма.

В связи с этим экспертами выдвинуто предложение о присвоении мигранту вместе с выдачей трудовой карты индивидуального налогового номера (ИНН). Выдача ИНН, в свою очередь, актуализирует проблему пенсионных отчислений мигрантам. По правилам работодатели должны переводить эти отчисления в страну выхода мигранта, но в подавляющем большинстве случаев не делают этого из-за бюрократической волокиты, сопряженной с переводом пенсионных отчислений. ИНН, присваиваемый мигранту на период его работы, гарантировал бы ему официальный наем и давал бы право возлагать на него равную с работодателями ответственность за незаконный наем.

Расхождение между количеством выданных разрешений на работу и полученных уведомлений о найме мигрантов дали почву для атаки на новую политику, отрицания ее позитивного эффекта. Например, мэр Москвы Ю.М. Лужков пишет: "В Москве с начала года выдано 500 тыс. разрешений на работу, но официально устроились на нее лишь 150 тыс. Спрашивается, где остальные 350 тыс. человек и чем они заняты? Нет ли тут взаимосвязи, например, с тем, что по сводкам правоохранительных органов, 40% раскрытых и расследованных преступлений от общего их числа совершаются в городе приезжими?"

Странно звучит вопрос "Чем они заняты?" Трудовые мигранты приезжают ради заработка, и понятно, что они все работают. Мониторинг подтверждает это и без того ясное предположение: 90% мигрантов работают, в том числе 20%, не имея разрешений. Неработающие, в большинстве, ищут работу. Данные обследования мигрантов соответствуют оценке ФМС России: "Примерно одна пятая – четверть мигрантов, получивших разрешение на работу, осуществляет трудовую деятельность нелегально, хотя имеет разрешение на работу" – считает эксперт Н.И. Власова, заместитель начальника Управления внешней трудовой миграции ФМС России, на основе обработки статистики ФМС России.

Эксперты и работодатели видят причину сохранения значительных масштабов теневой занятости мигрантов в очень высокой ставке подоходного налога, которым облагается заработная плата иностранной рабочей силы, равной 30%, против 13% для российских граждан. Многим работодателям выплата такого налога не по силам. По правилам, если мигрант проработал полгода, разница в налоге должна быть ему возвращена, но на практике это не делается. Совершенно очевидно, что принятая схема налогообложения устарела, она не соответствует задаче легализации трудовых иммигрантов и должна быть пересмотрена, чем скорее, тем лучше.

С другой стороны, закономерны требования работодателей относительно гарантий соблюдения контракта со стороны иностранного работника. Сейчас, когда таких гарантий нет, работник может уволиться, перейти на другую работу до истечения срока контракта, не возместив понесенные работодателем затраты. Поэтому зачастую даже законопослушные работодатели не спешат официально оформлять на работе мигранта, предпочитая какое-то время присмотреться к нему...

Выбор способов решения возникающих проблем крайне ограничен. Универсальная отмычка – взятка. В этом проявили удивительное единодушие все акторы мониторинга – и мигранты, и работодатели, и агентства по трудоустройству. Все они более чем в 40% случаев сослались на взятку. Существенна роль теневых посредников, по сути, тоже взятка, только опосредованная. Если мигранты прибегают к услугам теневых и официальных посредников одинаково часто, то работодатели отдают явное предпочтение теневым (36,5% против 15,4%). Агентства же по трудоустройству представляют значение своей деятельности явно гипертрофированно, приписывая себе первостепенную роль в решении мигрантских правовых проблем, что не согласуется с мнением ни мигрантов, ни работодателей.

Мигранты так же часто, как к посредникам, апеллируют к правозащитным организациям. Учитывая широкую распространенность первых и немногочисленность вторых, равные оценки – свидетельство авторитета и признания действенности правозащитных организаций со стороны мигрантов.

Из приведенных данных ясно, что чаще всего и мигранты, и работодатели решают возникающие проблемы за деньги. При этом мигрантами названы реально проплачиваемые ими суммы, а работодателями и агентствами – их мнение о расценках на соответствующие услуги.

Стоимость услуг по оформлению мигрантов (по оценке мигрантов*, работодателей и агентств по трудоустройству)

Виды услуг и кто оценивал

минимум

максимум

в среднем

Постановка на учет

Подбор принимающей стороны:

.

.

.

Мигранты

500

10000

1260

Работодатели

500

10000

2000

Агентства

1000

3000

2000

Новая миграционная карта:

.

.

.

Мигранты

200

7000

2400

Агентства

100

5000

1400

Оформление регистрации:

.

.

.

Работодатели

600

5000

1890

Агентства

600

5000

2700

Разрешения на работу

Оформление разрешений без очереди:

.

.

.

Мигранты

1000

9000

3060

Работодатели

1000

10000

4000

Получение разрешений:

.

.

.

Мигранты

500

9500

3560

Работодатели

300

7000

2800

Фальшивые разрешения на работу:

.

.

.

Работодатели

500

9000

3120

Агентства

1800

10000

3800

Трудоустройство

Подбор работодателя:

.

.

.

Работники

300

3000

1820

Подбор работников:

.

.

.

Работодатели

500

3000

2200

Медицинские справки

Оформление без очереди:

.

.

.

Работодатели

300

2500

970

Агентства

500

3000

1675

Получение медсправки:

.

.

.

Мигранты

700

2000

1570

Фальшивые медсправки:

.

.

.

Работодатели

500

7000

2500

Агентства

500

4000

1800

Данные по всему массиву опрошенных мигрантов, прибывших до и после 15 января 2007 года.

В итоге все проплаты, в том числе и пошлина, которую работодатель платит за наем иностранца, ложатся на плечи мигранта, так как все затраты будут вычтены из его заработка. Это привязывает мигранта к работодателю, равно как и работодателя к мигранту. Работодатель не заинтересован в уходе мигранта раньше, чем окупятся понесенные на него затраты.

Заметим, что и прежние поборы не исчезли совсем. Если с введением новых правил регистрации удалось избавиться от мздоимства в паспортных столах, то уличная милиция продолжает заниматься вымогательством. На это пожаловались 30% мигрантов, прибывших в 2007 году. При этом отмечалось, что милиция не признает талоны с почтовым штемпелем.

Мониторинг ясно показал, где нужно искать истоки новой коррупции, пышно расцветшей на миграционной ниве. Во-первых, это недоработки закона о миграционном учете, с одной стороны, сильно упростившего процедуру регистрации, с другой, – возложившего на самих мигрантов поиск принимающей стороны, тем самым создав нишу для коррупции. Платил за согласие стать принимающей стороной ("за адрес") или за ее поиск каждый третий мигрант из прибывших после 15 января. Спрос достаточен, чтобы сформировать емкий рынок данной услуги.

Вторая важная причина коррупции – неразвитость миграционной инфраструктуры, что чревато затягиванием сроков оформления, потерей рабочего времени мигрантами и отказом части из них от оформления вообще. Каждый пятый мигрант, чтобы быстрее получить разрешение на работу, оформил его за деньги. Отчаявшихся или совсем безденежных трудности толкают в незаконную сферу, под крыло теневого работодателя, пусть и за меньшие деньги и с ограничением свободы.

Закон задумывался как малозатратный для мигранта. В действительности, все мигранты проходят за свой счет медобследование, многие вынуждены покупать другие услуги. Таким образом, новое законодательство – это только первый шаг на пути формирования открытой и доброжелательной миграционной политики. Необходима дальнейшая последовательная работа по совершенствованию механизма постановки на миграционный учет и обеспечению лучшей организации всего процесса правового оформления.

В этой связи заслуживает внимания предложение московских властей о выдаче пластиковой карты мигранта, при условии, что это не будет сопровождаться требованием предоставления дополнительных документов и ограничениями.

В целях упорядочения процесса оформления мигрантов, Москва уже в ближайшее время намерена создать единое миграционное окно, где мигранты смогут встать на миграционный учет, получить разрешение на работу, направление на медицинское обследование и индивидуальный налоговый номер (ИНН). Планируется также оказание помощи в трудоустройстве и подборе жилья. Это очень ценная инициатива. Хорошо бы при этом избавить мигрантов от поиска принимающей стороны, оградив их от услуг теневых посредников и барыг. В самом деле, почему сама миграционная служба не может быть принимающей стороной и ставить мигрантов на учет непосредственно по их заявлению? В условиях, когда нет рычагов, которые могли бы обеспечить соответствие между местом постановки на учет и фактическим местом пребывания, регистрация мигрантов в миграционной службе по их личному заявлению сняла бы, наконец, флер с двусмысленной ситуации. Тем более что присвоение ИНН предполагает сразу же занесение мигранта в налоговый банк данных, а, следовательно, возможность контроля за ним.

Кроме того, необходимо предусмотреть и выдачу медицинской страховки мигрантам.

Необходимо расширить сеть организаций, официально оказывающих посреднические услуги, в том числе и за плату. Мониторинг выявил значительную потребность в таких услугах, как со стороны мигрантов, так и работодателей. Помимо услуг по поиску принимающей стороны и постановке на учет, половина мигрантов и работодателей нуждается в услугах по оформлению разрешений на работу. При этом 56% мигрантов и 43% работодателей готовы и частично уже оплачивают такие услуги. Работодатели (46%) хотели бы также получить услуги по отправлению в ФМС России уведомлений о найме иностранной рабочей силы. Половина претендентов на эту услугу готова ее оплачивать.

Нечего и говорить о бесплатных консультационных услугах, в которых нуждаются многие мигранты. Данный вид услуг, являющийся прерогативой общественных организаций, мог бы стать базой для их укрепления и расширения сети, конечно, при определенной финансовой поддержке со стороны государства.

Итоги действия новой политики дают полные основания говорить о впечатляющем позитивном эффекте. Во-первых, впервые были получены довольно достоверные данные об общем количестве прибывающих в страну иммигрантов, в том числе о количестве трудовых иммигрантов из безвизовых стран СНГ. В течение 2007 года было зарегистрировано 8 млн. въездов на временное пребывание и выдано 2,3 млн. трудовых карт (с учетом повторных). Численность трудовых мигрантов составила при этом 1,7 млн. человек, что почти в 2 раза превысило их официальную численность в предшествующем, 2006 году. Соотношение этих цифр само по себе уже говорит о бóльшей полноте учета.

Во-вторых, примерное соотношение законно и незаконно нанятых мигрантов, полученное как по оценкам ФМС России на базе учета, так и с помощью мониторинга, позволяет более достоверно, чем раньше, оценить общее число трудовых мигрантов из безвизовых стран, составляющее по России в целом в 2007 г. около 4,5 млн. человек, и тем самым уйти, наконец, от "потолочных" оценок в 10 и более миллионов человек, часто мелькающих в СМИ.

В-третьих, важнейшим результатом новой политики является значительное сокращение незаконной миграции, повышение уровня легитимности временных трудовых мигрантов, что, в свою очередь, способствует улучшению их общего положения в России.

В-четвертых, более чем в 2 раза возросла налогооблагаемая база за счет мигрантского труда. В-пятых, новые подходы к правовому оформлению мигрантов обнажили, "вывели из тени" многие проблемы, требующие решения. Важно их решать, продвигаясь шаг за шагом, не закрывая при этом глаза на очевидные положительные результаты.

Основные рекомендации по совершенствованию либеральной миграционной политики, вытекающие из проведенного мониторинга:

В процедуре регистрации необходимо снятие проблемы "адреса", поиск которого, во-первых, является источником коррупции, во-вторых, сохраняет зависимость значительной части мигрантов от работодателя. Предполагаемая ответственность принимающей стороны за мигранта в реальности не более чем фикция, так как почти половина мигрантов не проживает по ее адресу и, кроме того, сама принимающая сторона часто быстро исчезает, если это фирма-однодневка. В связи с этим стоит подумать о том, чтобы ввести самостоятельную регистрацию мигрантов, полностью возложив на них самих ответственность за свое правовое оформление.

В сфере оформления трудовых отношений с целью повышения охвата мигрантов официальной занятостью заслуживают поддержки предложения:

о введении для мигрантов ИНН (выдвигается работодателями, поддерживается властями Москвы);

о снижении подоходного налога на мигрантов (выдвигается и работодателями, и мигрантами);

о разработке документа (справки, карточки и т.п.), подтверждающего срок и место работы, вид деятельности, заработок мигранта;

снятие барьеров, препятствующих полноценному использованию труда мигрантов, повышению их квалификации, снижающих их ответственность за использование средств труда. В связи с этим целесообразно упразднить ограничения по переезду между субъектами федерации; продлить мигрантам срок разрешений на работу до 3-х лет; увеличить срок действия регистрации с 3-х месяцев до 1 года для мигрантов, имеющих соответствующий контракт; разрешить в пределах срока действия трудовой карты на короткое время ездить домой, не переоформляя карту.

Группами приоритетного внимания, особенно нуждающимися в помощи в процессе правового оформления и трудоустройства, должны быть:

узбеки и таджики, как наиболее массовые и уязвимые мигранты;

самые молодые (до 25 лет) мигранты и мигранты старшего возраста (более 45 лет), уровень правового оформления которых сравнительно низок.

Несмотря на явно позитивные результаты новой миграционной политики, дискуссия вокруг нее явно обнаруживает стремление к попятному движению, к старым порядкам. Особенно настаивает на этом руководство Москвы. "Мы ставим вопрос в Москве очень четко: уведомительный принцип для нас неприемлем"; "Разрешение на работу нужно выдавать не иностранному работнику, а работодателю", – считает мэр Москвы Ю.М. Лужков. Но ведь мы это уже проходили. Уже выдавали разрешение работодателю и имели 80-90% нелегальных трудовых мигрантов. Новый подход позволил существенно снизить эту долю. Безусловно, проблема еще далеко не решена, но все же ощутимое продвижение на пути ее решения налицо.

Наряду с критикой, Москва выдвигает конструктивные предложения. В том числе организацию "одного окна", о которой было уже сказано. Важная инициатива, которая поможет сдвинуть с мертвой точки проблему "адреса", – создание гостиниц упрощенного типа, где мигранты могут встать на учет и проживать. Только вот что делать, пока этих гостиниц нет? Новая система учета хотя бы отчасти эту проблему решает.

Введя открытую миграционную политику, Россия продемонстрировала перед теми странами, относительно которых она провозгласила преферентный политический интерес, что мигрантов из этих стран, действительно, здесь ждут, и что Россия, действительно, готова обеспечивать их легитимность и защищать их права. Такая доброжелательная, открытая позиция государства по отношению к мигрантам, безусловно, работает на снижение ксенофобии и рабства, преодоление трудового дефицита, прогрессирующий рост экономики страны.

Однако не успела новая политика окрепнуть, как миграционная практика продемонстрировала рецидив жесткого контроля миграционной занятости. В качестве инструмента такого контроля используется механизм квотирования иностранной рабочей силы, несмотря на то, что определение квот в условиях современного российского рынка труда – неизученного, быстро меняющегося, импульсивного, в значительной части находящегося в тени – проблематично и пока не имеет адекватной методической базы. Раз